El día de hoy, en representación del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas y del Gobierno Nacional, me permito presentar a la Corte Constitucional las conclusiones del Gobierno Nacional y del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, en relación con la superación del Estado de Cosas Inconstitucional declarado en la Sentencia T-025 de 2004.

Audiencia pública sobre la superación del estado de cosas inconstitucional

Buenos días, 

• Honorable Magistrado Luis Ernesto Vargas Silva, presidente de la sala de seguimiento
• Honorable Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado
• Honorable Magistrado Luis Guillermo Guerrero Pérez
• Señor Odorico Guerra, Coordinador de la Mesa Nacional de Víctimas
• Señora Consuelo Cruz, representante de desplazamiento forzado en la Mesa Nacional y demás victimas asistentes
• Dr. Edgardo Maya Villazón, Contralor General de la República
• Dr. Alejandro Ordóñez Maldonado, Procurador General de la Nación
• Dr. Jorge Armando Otálora Gómez, Defensor del Pueblo
• Dr. Carlos Ariel Sánchez Torres, Registrador del Estado Civil
• Dr. Eduardo Montealegre Lynett, Fiscal General de la Nación
• Dr. Wilson Ruíz Orejuela, Presidente del Consejo Superior de la Judicatura
• General Rodolfo Palomino, Director General de la Policía Nacional
• Dr. Stephane Jaquemet, Representante de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados – ACNUR
• Dr. Christian Visnes, Director Regional del Consejo Noruego para Refugiados
• Miembros de la Comisión de Seguimiento de la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado
• Ministros y ministras, altos consejeros, directores y gerentes del Gobierno Nacional

“Nosotros hemos multiplicado las ayudas que hemos recibido, no se trata solo de tener el subsidio para una unidad productiva, sino de multiplicarla como hemos hecho nosotros. Los asociados hemos recibido ayudas para mejoramiento de vivienda, subsidios de vivienda. Uno que es pobre no tiene finca de tanto valor y nos han prestado plata para fincas de caña, para mejoramiento de los trapiches, para montar unidades productivas. Por eso, pasamos de ser 28 asociados a ser 115, con familias que tienen en promedio 4 a 5 miembros y que tienen acceso a salud y educación para los niños. Hemos sido beneficiados en compra de maquinarias, en cofinanciaciones del 40 por ciento; hemos sido recibidos en muchos espacios de comercialización, como la Feria del Hogar, que mejoran la calidad de vida de nuestras familias y obviamente de nuestro municipio.” Edilberto Castro. Asociación Panelera San Carlos (Antioquia).

El día de hoy, en representación del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas y del Gobierno Nacional, me permito presentar a la Corte Constitucional las conclusiones del Gobierno Nacional y del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, en relación con la superación del Estado de Cosas Inconstitucional declarado en la Sentencia T-025 de 2004. 

Luego de más de una década desde la declaración del Estado de Cosas Inconstitucional en materia de desplazamiento forzado, se puede afirmar que el país y la política gubernamental muestran una situación diferente. Las condiciones que dieron lugar a la declaración de dicho estado han mejorado notoria y progresivamente. La realidad de la población desplazada en el país se ha transformado gracias a los avances institucionales y normativos.

La Corte como guardiana de la Constitución y de la garantía material de los derechos, desde finales de los años noventa, volcó su mirada hacia los derechos de la población en situación de desplazamiento; y en el 2004, luego de evidenciar que la vulneración masiva y prolongada de los derechos de dicha población se debía a un problema estructural en el diseño de la política de atención y asistencia a población desplazada, a la insuficiencia de recursos para su financiamiento y a una precaria capacidad institucional para la formulación, implementación y ejecución de la política pública, le planteó al país, al Gobierno y a la sociedad, los profundos desafíos que existían frente a la garantía real de la Constitución material frente a la población desplazada y declaró en consecuencia el Estado de Cosas Inconstitucional. 

El papel de este tribunal en el marco de la sentencia T-025 de 2004, ha sido crucial. Sus pronunciamientos sobre la garantía de los derechos de las víctimas de desplazamiento forzado y sujetos de especial protección, constituyeron un valioso aporte para dimensionar la magnitud de lo que pasó en Colombia. Sus pronunciamientos tienen valor de memoria histórica y que la Corte se convirtió en la voz de los más vulnerables dentro de los vulnerables. 

Con sus órdenes la Corte también contribuyó, y ese era el objetivo del estado de cosas, a que el Estado colombiano en su conjunto fortaleciera y diseñara las medidas tendientes a dar respuesta a dicha situación.

La Ley de Víctimas habría sido impensable sin el antecedente de esa providencia y sus autos de seguimiento. El objetivo de la Corte, de movilizar la política pública hacia la protección y garantía de los derechos de la población en situación de desplazamiento, se ha convertido en un propósito nacional, que hoy el Gobierno está liderando. 

La Corte ha logrado su objetivo y lo celebramos. El Gobierno asumió este reto como propio y hoy Colombia enfrenta de manera colectiva –y con grandes posibilidades de éxito– no solo el desafío de la superación del Estado de Cosas Inconstitucional, sino el de la construcción de una paz estable y duradera. La prioridad que se ha dado a la política de atención, asistencia y reparación integral a víctimas confirma nuestro propósito decidido e irreversible de garantizar sus derechos, aun en medio del conflicto armado. Hoy las víctimas de desplazamiento forzado son visibles para el Estado y la sociedad. El Gobierno Nacional las reconoce y avanza en la implementación de las medidas que garanticen la restitución y respeto de sus derechos. Hoy las víctimas no solo participan de forma directa en el diseño de la política pública sino que están en el centro de las negociaciones de terminación del conflicto, proceso de paz que se está llevando a cabo en La Habana. 

Y es que la paz que el Gobierno quiere está basada en la garantía de los derechos humanos. El cumplimiento de la T-025 constituye una base para esa paz. La superación de la situación de vulnerabilidad de la población en situación de desplazamiento aporta a la construcción de esa paz y sobre todo garantiza su sostenibilidad.

El reto que asumió el Gobierno es complejo. Ante ello hemos demostrado nuestra voluntad política y avanzado decididamente en la implementación de las medidas que nos permiten enfrentarlo. Los ajustes que hemos realizado a la política han pasado rápidamente de la adecuación institucional a la materialización de resultados. Ello nos permite solicitar a la Corte Constitucional el reconocimiento de los avances y la superación de algunos componentes sobre los cuales se declaró el Estado de Cosas Inconstitucional. 

El Gobierno Nacional sabe que persisten algunos retos. Por eso invita a la Corte y a todos los acompañantes del seguimiento de la sentencia T-025 de 2004 a tener una agenda común frente a esos desafíos que en la intervención de hoy se presentan.

***

El Gobierno se dio a la tarea de determinar el universo de autos, órdenes y falencias proferidos por la Corte desde el 2004. Con corte a 31 de agosto de 2015, el Tribunal había expedido 338 autos y 1455 órdenes y ha señalado 485 falencias de la política pública de atención a la población desplazada. De ellas 1155 órdenes son de trámite, correspondientes al 79,04%. 305 órdenes son estructurales o suponen un ajuste a la política pública, equivalentes al 20,96% del total de órdenes. 

Del universo de órdenes y falencias estructurales se encontró que la Corte hace seguimiento a 28 temas o componentes. Y que en ninguno de sus autos se ha pronunciado sobre el cumplimiento de esas órdenes. Luego de una exhaustiva evaluación de cada orden encontramos que la totalidad de las órdenes de trámite se encuentran cumplidas y, por ello, en el informe anual presentado el pasado 12 de agosto, invitamos a la Corte a que las declarara cumplidas. Respecto a las órdenes sobre falencias estructurales también es importante evaluar cuáles se encuentran cumplidas, cuáles han perdido vigencia y cuáles están pendientes de cumplirse. 

Estamos ante la oportunidad de identificar los temas centrales para la Corte como para el Gobierno. Aquellos temas en los que la Corte debe fijar su atención en el seguimiento y en los cuales el Gobierno debe centrar también todos sus esfuerzos.

La superación parcial del ECI por subsistemas de derechos es una sugerencia de la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado, como mecanismo para evitar que “la efectividad del instrumento constitucional pueda verse desgastado por su permanencia durante un periodo prolongado de tiempo.” En los Autos 008 de 2009 y 219 de 2011 la Corte establece que la declaratoria del estado de cosas inconstitucional es por naturaleza de carácter temporal y que la declaratoria de su superación supone la garantía efectiva de los derechos de la población desplazada. Como gobierno tenemos la certeza que la renovación racional de los términos bajo los cuales se hace seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T-025 de 2004 permitiría reafirmar la legitimidad y la utilidad de dicho seguimiento. Por supuesto, el mencionado cumplimiento debe estar condicionado a la verificación de unas condiciones objetivas que demuestren si la administración pública cuenta con las herramientas para atender el problema social bajo examen, sin permitir retrocesos en el goce efectivo de derechos. 

Los avances, la evidencia de la superación de algunos temas que se han entregado en los informes desde 2012 a la fecha, lo que hoy presentamos y el compromiso demostrado del Gobierno con la garantía de los derechos de la población en situación de desplazamiento, además de la aplicación de los principios de colaboración armónica y de confianza en las instituciones, constituyen la base para sugerir a la Corte que su seguimiento sea progresivamente menor. 

La invitación es a que la Corte no solo reconozca los avances sino que confíe en que estos no son mera casualidad pues son fruto de una férrea voluntad política materializada en la coordinación, organización, planeación y la articulación de toda la institucionalidad en pro de las víctimas, que se autorregula y está en constante evaluación y medición. Por ello, la Rama Ejecutiva seguirá reportando avances hasta que se demuestre la superación de los temas que de acuerdo con las categorías que se presentaron en el informe del Auto 298 y que explicaré en esta intervención, se encuentren en estado de avance. 

Hoy estamos seguros que es viable y además necesario y urgente racionalizar todos los esfuerzos institucionales de los actores dentro del proceso, para enfocarse en los temas estructurales del ECI. Para estos efectos en respuesta al Auto 298 de 2015, se puso en consideración de la Corte Constitucional una propuesta de medición y seguimiento de la superación del ECI que viene siendo trabajada en articulación con el DNP y el DPS. Se tata de una metodología que propicie un marco propositivo para el avance concreto en las mediciones que den respuesta al ECI, puntualizando en la conexión que existe entre el impacto que generan las acciones del Gobierno Nacional sobre los resultados de goce efectivo de derechos de las víctimas. Así, se proyecta una verificación de indicadores que permita obtener reportes eficientes y anualizados, sin el desgaste de los traslapes que se presentan entre los diferentes sistemas de medición presupuestales, de gestión, de seguimiento a CONPES y los mismos IGED. 

Ahora bien, atendiendo el objeto dispuesto por la Corte Constitucional en los autos que convocaron a esta audiencia, la intervención del Gobierno se centrará en los siguientes aspectos:

- En primer lugar, mencionaré las conclusiones en relación con el ejercicio de contraste de la Encuesta de Goce Efectivo de Derechos realizada por la Unidad para las Víctimas y el DANE, frente a la encuesta realizada por la Contraloría General de la República. 

-Luego, presentaré las conclusiones del Gobierno Nacional en relación con la superación del Estado de Cosas Inconstitucional para los 28 componentes de la política pública sobre los cuales la Corte realiza seguimiento en el marco de la sentencia T-025 de 2004. Estas conclusiones a partir de un ejercicio de categorización de los avances en cada uno de dichos componentes.

En relación con las conclusiones del ejercicio de comparabilidad de las Encuestas de la Contraloría General de la República y la Unidad para las Víctimas – DANE, indicamos lo siguiente:

Con el fin de establecer las diferencias y similitudes de las encuestas realizadas por cada entidad y con el propósito de dar respuesta al Auto 161 de 2015, se conformaron mesas técnicas conjuntas, en las cuáles se concluyó que las dos encuestas no son comparables, dadas las diferencias en el universo de la muestras, la metodología estadística y el operativo de campo implementado, principalmente.

El ejercicio adelantado por la Unidad para las Víctimas y el DANE tuvo como objetivo caracterizar a la población víctima de desplazamiento inscrita en el Registro Único de Víctimas y evaluar su goce efectivo de derechos. Mientras que, la Contraloría General de la República se limitó a la población víctima inscrita en el Registro Único de Víctimas cuyos hechos ocurrieron a partir del 1 de enero de 1985. 

Nos interesa resaltar que de acuerdo con la metodología utilizada por la Unidad y el DANE, se generaron procedimientos para suprimir la subjetividad en el ejercicio de ubicación de la muestra, lo que permitió ganar robustez en la encuesta, dada la mayor extensión territorial. Se garantizó una cobertura más homogénea del territorio, así mismo, se mejoró el grado de precisión de los resultados de los indicadores. La selección de la muestra tuvo mayor extensión territorial garantizando una cobertura más homogénea del territorio y mejorando el grado de precisión los resultados de los indicadores, esto se ve reflejado en que se encuestaron 112.406  personas de 27.727  hogares con víctimas de desplazamiento forzado incluidos en el RUV en 157 municipios de la muestra que logran tener representatividad nacional y en 12 regiones. Entre tanto la ENV – CGR tomó como marco el 95% del RUV, encuestando 10.000 hogares en 71 municipios. 

El compromiso que adquirió el Gobierno con la medición del goce efectivo de derechos, que toma en cuenta directamente a la población, trasciende el cumplimiento de las órdenes efectuadas por la Corte. La EGED hace parte de una de las características del Gobierno Nacional: el fortalecimiento de su capacidad institucional por medio del constante ejercicio de medición y autoevaluación propios de una dinámica de buen gobierno. Esto promueve la transparencia y la rendición de cuentas para tener una gestión pública efectiva. 

Como se mencionó anteriormente, el universo de la muestra de la encuesta de la Unidad es válido y representativo, y simboliza los esfuerzos del Gobierno para desarrollar un proceso de autoevaluación autocrítico, además de los mecanismos participativos y de espacios con otras ramas del poder público, como el Congreso de la República.  Por eso el Gobierno Nacional solicita que en el análisis del avance en el Goce Efectivo de Derechos, la Corte Constitucional tenga en cuenta el análisis histórico solicitado en el Auto 161 de 2015 que presenta como referencia los resultados de la medición realizada en el 2010 frente a los resultados de la EGED 2013-2014.

Los resultados de la EGED 2013-2014 son relevantes para el sistema, pues aportan información para conocer mejor a las víctimas y de esta manera responderles mejor. Sin embargo la EGED no es el único instrumento que tiene el Gobierno para medir y evaluar. De manera permanente el Gobierno cuenta con otros instrumentos, como los registros administrativos, la certificación de entidades nacionales y territoriales, los reportes de cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo y los reportes de los planes de acción y planes operativos del SNARIV. Estos ejercicios permiten regularizar la gestión en los tres niveles de gobierno, nacional, departamental y local, además del control de las víctimas en los espacios correspondientes, se encuentran los órganos de control que adelantan su respectiva misionalidad. Mediante ejercicios de autoevaluación, medición y rendición de cuentas se fortalece la gestión pública, basados en una política donde confluyen los principios de transparencia y colaboración armónica. 

Previo a presentar las conclusiones en relación con superación del Estado de Cosas Inconstitucional, es preciso hacer mención al ejercicio analítico que nos permitió realizar un proceso de categorización de los avances en relación con la superación del Estado de Cosas Inconstitucional.

El Gobierno Nacional adelantó el análisis de 28 temas de la política pública sobre los cuales la Corte Constitucional ha realizado seguimiento. Este ejercicio nos permitió agrupar los componentes de acuerdo con el nivel de avance en relación con la superación del ECI. Para ello, tuvimos en cuenta los siguientes dos criterios expresados por la Corte en varios de sus autos: 

-El primero, referido a la superación o avances en la corrección de las falencias estructurales identificadas por la Corte Constitucional en los diferentes autos de seguimiento.

-Y el segundo, asociado al análisis sobre la comparabilidad de las mediciones de los Indicadores de Goce Efectivo de Derechos de la población en situación de desplazamiento de 2010 y 2014.

A partir de estos criterios, el Gobierno Nacional categorizó los avances en la superación de las condiciones que dieron lugar a la declaratoria del Estado de Cosas Inconstitucional, con el fin de evidenciar los niveles de avance de cada uno de los 28 componentes. Dichas categorías son las siguientes:

La primera categoría, hace referencia a los componentes sobre los cuales concluimos que se han superado las condiciones que dieron lugar a la declaratoria del Estado de Cosas Inconstitucional. Esta categoría se constituye a partir de dos grupos de componentes: por un lado, los componentes en los cuales se ha demostrado la superación de las falencias estructurales. Este grupo corresponde a los componentes que el Gobierno Nacional en sus informes ha denominado habilitantes, es decir, aquellos componentes de política cuya consolidación se constituye en una condición necesaria para asegurar el desarrollo y la sostenibilidad de las medidas de política pública que tienen un impacto directo en el goce efectivo de los derechos de la población en situación de desplazamiento. Sobre este grupo, el Gobierno Nacional considera que la superación de falencias habilita un escenario adecuado para garantizar un impacto positivo en el goce efectivo de derechos de la población, generando con ello una institucionalidad fortalecida al servicio de las víctimas. 

El otro grupo de esta primera categoría, incorpora los derechos sociales fundamentales a la salud, educación, así como a la frecuencia y diversidad alimentaria, en los cuales se evidenció que un alto porcentaje de la población en situación de desplazamiento goza efectivamente de estos derechos. 

La segunda categoría da cuenta de los componentes sobre los cuales se concluye que existen avances significativos en la superación de falencias así como avances que demuestran una mejoría razonable en la garantía del goce efectivo de derechos. Esta categoría está conformada por diez derechos que se agrupan así: un primer grupo relacionado con los derechos de aplicación inmediata, tales como: vida, integridad, seguridad y libertad personal, identificación y subsistencia mínima. Un segundo grupo con el derecho social fundamental a la seguridad alimentaria. Un tercer grupo que integra los derechos asociados a la estabilización socioeconómica, es decir, el derecho a la vivienda urbana y a la generación de ingresos. Y por último, los derechos a la verdad, restitución de tierras, retornos y reubicaciones. 

La tercera categoría corresponde a los componentes sobre los cuales el Gobierno Nacional es consciente que requiere concentrar mayores esfuerzos en las acciones tendientes a superar falencias estructurales para generar un mayor impacto en el goce efectivo de derechos. Entre esta categoría se encuentra: el derecho a la reunificación familiar; el derecho a la vivienda rural, y los derechos a la justicia y protección de tierras. 

Y finalmente, la cuarta categoría de avances en la superación del Estado de Cosas Inconstitucional está referida a los enfoques diferenciales que se consideran transversales a la política pública.

Las anteriores  categorías de avances en la superación del Estado de Cosas Inconstitucional tienen en cuenta la clasificación de derechos que recoge los elementos de la propuesta de sub-sistemas que la Comisión de Seguimiento de la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado ha presentado como una forma de verificar los avances en el goce efectivo de derechos. En tal sentido, las categorías integraron: los derechos de aplicación inmediata, los derechos sociales fundamentales, los derechos asociados a la estabilización socioeconómica y los derechos a la reparación integral. Esta distinción es importante, pues, permite evidenciar que la implementación de la política prioriza los derechos a la subsistencia mínima y los de aplicación inmediata, y garantiza la implementación gradual y progresiva de otros derechos.

A continuación profundizaremos en las conclusiones de superación del Estado de Cosas Inconstitucional en cada una de las categorías.

Frente a la primera categoría, nos permitimos solicitar a la Corte Constitucional que se declare el levantamiento del Estado de Cosas Inconstitucional frente a los componentes habilitantes de: capacidad institucional, coordinación Nación-territorio, esfuerzo presupuestal, registro y sistemas de información, participación efectiva, así como para los derechos de educación, frecuencia y diversidad en el derecho a la alimentación y salud. Lo anterior, por las siguientes razones: 

En la actualidad, el Gobierno Nacional y las Entidades Territoriales disponen de los mecanismos estratégicos que influyen en la construcción de una voluntad política más reflexiva y orientada a procurar el goce efectivo de los derechos de la población desplazada a partir de la gestión adecuada y eficiente de las competencias y responsabilidades de todos los involucrados en el Sistema.

Esta realidad resulta concebible como resultado del progreso alcanzado con la coordinación Nación-territorio que es movilizada por el Ministerio del Interior y la Unidad para las Víctimas. Esta coordinación ha habilitado, primero, la aplicación de los principios de concurrencia, subsidiariedad y complementariedad con fundamento en lo cual se ha avanzado en la descentralización de la Ley 1448 de 2011; segundo, el afianzamiento de los Comités Territoriales de Justicia Transicional como instancia de la arquitectura institucional a través de los cuales es posible acompañar y articular los procesos misionales del SNARIV en el territorio; tercero, el fortalecimiento de las capacidades técnicas, administrativas y financieras de las Entidades Territoriales y, finalmente el seguimiento y evaluación del desempeño territorial.

Sobre lo primero, una evidencia es el Banco de Gestión de Proyectos cuya implementación ha permitido fortalecer la relación estratégica entre los tres niveles de gobierno y la participación activa de las víctimas y de aliados estratégicos privados y de cooperación. La puesta en marcha de este modelo de gestión ha dado como resultado la cofinanciación de 29 proyectos, en 170 municipios de 20 departamentos con una inversión de más de $62 mil millones, en la cual el 65% fue cofinanciado por la Unidad y el 35% por las entidades territoriales, beneficiando a  más de 60.000 víctimas.

Otras evidencias concretas han sido la entrega de la ayuda humanitaria inmediata a los hogares desplazados tras el apoyo subsidiario y concurrente del Gobierno Nacional a las Entidades Territoriales con limitaciones técnicas y financieras y la puesta en marcha de los programas de vivienda rural y urbana, los programas en materia de generación de ingresos y el funcionamiento de los Centros Regionales de Atención a Víctimas.

Respecto a lo segundo y tras un esfuerzo notable de los tres niveles de gobierno y la participación activa de los representantes de víctimas resulta destacable que en todos los municipios y departamentos del país, los 1132 Comités Territoriales de Justicia Transicional se han posicionado a través de más de 950 Planes de Acción Territorial. 

Por último los instrumentos de seguimiento y evaluación del desempeño tales como la certificación territorial y el RUSCIST, han permitido monitorear el esfuerzo de las Entidades Territoriales en la implementación de las medidas de la política pública y su contribución al Goce Efectivo de Derechos. La certificación ha logrado evaluar el funcionamiento de los Comités Territoriales, el acompañamiento territorial a los procesos de retornos y reubicaciones y la conformación y funcionamiento de las Mesas de Participación Efectiva de Víctimas en territorio. En el mismo sentido, el Gobierno Nacional ha conseguido estimular el uso del RUSCIST como un instrumento que facilita la coordinación territorial y la interlocución con las Entidades Territoriales para retroalimentarlas sobre los ajustes que deben llevarse a cabo frente a la política pública. Tal ha sido el progreso que, para el segundo semestre de 2014, más del 96% de las Entidades Territoriales guardaron información en la plataforma y más del 83% de las entidades territoriales enviaron su reporte de manera satisfactoria.

Finalmente, este mes se expedirá el decreto que reglamenta la estrategia de corresponsabilidad establecida en la Ley 1448. El decreto establece un modelo de gestión articulada de las entidades de los distintos niveles gubernamentales responsables de la implementación de la política pública para las víctimas. Sus principales apuestas son: el fortalecimiento de la planeación de la política de víctimas, a través de la definición de fechas que permitan hacer compatibles los procesos de planeación y presupuestales de los niveles territorial y nacional; el fortalecimiento del plan de acción territorial, en su articulación con los planes de desarrollo local, los presupuestos locales y los programas para la población víctima de las alcaldías y gobernaciones; la confluencia de los tres niveles de gobierno, para la planeación, ejecución y seguimiento y el fortalecimiento de las entidades territoriales, para la gestión de las competencias que les corresponde en el marco de la política de víctimas.

En cuanto al componente de capacidad Institucional podemos concluir que hoy se cuenta con una institucionalidad comprometida con las víctimas de desplazamiento forzado interno.

La precaria capacidad institucional que la Corte Constitucional evidenció en 2004 para la formulación, implementación y ejecución de la política pública dirigida a población desplazada, que sustentó la declaratoria del Estado de Cosas Inconstitucional, es una falencia superada.

El accionar institucional actual refleja una reingeniería institucional que fortaleció la capacidad del Estado para soportar la política de atención, asistencia y reparación a las víctimas. Hoy se tiene conciencia de la magnitud de la situación de la población desplazada y se han dispuesto los mecanismos y recursos para darle solución. 

Ya dijimos que la Ley 1448 de 2011 hubiera sido impensable sin el marco de seguimiento emprendido por la Corte frente a las victimas de desplazamiento, más concretamente durante su trámite se acogieron diversos aspectos señalados por la Corte Constitucional.  Sin embargo, es importante decir que la Ley fue mucho más allá de lo ordenado por este tribunal y de la normativa entonces vigente. Reconoció que la población desplazada puede además padecer otros hechos victimizantes y estableció los medios para la garantía del derecho a una reparación integral. 

Este nuevo marco creó tres entidades especializadas en la atención a las víctimas. Tal y como lo corrobora la Comisión de Seguimiento en el informe al Auto 298 de 2015, bajo este régimen normativo se aumentó el número de funcionarios para la atención de la población desplazada y el número de convenios interadministrativos que consolidan la cooperación para la implantación de las medidas.

La arquitectura institucional de hoy cuenta con instancias como el Comité Ejecutivo para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, liderado por el Presidente de la República, quien como jefe de Estado, define los derroteros de la implementación de la política. 

En articulación con el comité ejecutivo, los 10 Subcomités y los 1132 Comités Territoriales de Justicia Transicional, se coordina la ejecución de la política en las entidades de nivel nacional y territorial, habilitando el funcionamiento coherente y armónico del Sistema. 

En la implementación de dicho marco normativo la Unidad para las Víctimas desarrolla un modelo de coordinación que permite la articulación armónica entre las diferentes instancias de la política permitiendo la interrelación del SNARIV con otros Sistemas, estableciendo escenarios de diálogo, cohesión y concreción de estrategias conjuntas que han permitido maximizar las acciones que el Gobierno realiza en materia de atención a víctimas, sin duplicar esfuerzos institucionales.

La política pública además se revisa, evalua y ajusta de manera constante. El sistema cuenta con instancias de articulación de las entidades para la implementación de mecanismos de planeación, seguimiento y evaluación. Se ha establecido también una metodología para el mejoramiento continuo, contando con instrumentos estandarizados para la garantía en la implementación de las políticas de atención a la población desplazada. Por su parte, el proceso de certificación permite medir su contribución con el goce efectivo de derechos y con el cumplimiento de los autos de la Corte Constitucional. Para la certificación vigencia 2014, los criterios se definieron de acuerdo con las distintas órdenes estructurales. 

En la sentencia T-025 la Corte Constitucional señaló que “para la superación del estado de cosas inconstitucional era necesario que las organizaciones que representaban a la población desplazada tuvieran la oportunidad de participar en la toma de decisiones sobre su atención en calidad de víctimas del delito de desplazamiento forzado. Esto suponía conocer el contenido de las decisiones y poder expresar su opinión al respecto.” 

Las exigencias de la Corte han sido satisfechas. Nunca antes se había podido participar en la política pública como ahora. La Ley 1448 tiene un origen democrático y la esencia de la política que instaura es participativa. La ley dispuso abrir la institucionalidad para que los directamente afectados por la política participen en su construcción. Hoy las víctimas tienen voz para participar y los espacios habilitantes que les permiten realizar un proceso de incidencia en los asuntos de la política. La existencia del Protocolo de Participación Efectiva sienta las bases y fija las reglas y procedimientos para participar. Es un mecanismo que garantiza la participación paritaria en la conformación de sus espacios. 

Es un avance sin precedentes. El proceso trajo consigo un cambio estructural de la participación y salió de los paradigmas de las Mesas de Fortalecimiento anteriores. Especialmente democratizó aún más las Mesas de Participación y permitió que a través de un ejercicio de postulación y elección, la población en condición de desplazamiento elija sus representantes con el acompañamiento técnico del Ministerio Público, particularmente de los Personeros Municipales y de las Defensorías Regionales.

Desde su implementación los espacios de participación han crecido exponencialmente: actualmente se cuentan con 1030 mesas de participación para el periodo 2015-2017, lo que evidencia un aumento en 110 mesas de participación instaladas en relación con el periodo 2013-2015. Antes de la vigencia de la Ley, la cifra de los espacios de participación era de solo 86.

Hoy las mesas de participación de víctimas hacen parte del SNARIV y son parte del control, seguimiento y monitoreo democrático a la Ley. 

Ahora bien, el Gobierno Nacional conoce las barreras y obstáculos expresados por la Corte y los diferentes informes de la Comisión de Seguimiento y Monitoreo de la Ley, las cuales coinciden con las necesidades planteadas por las víctimas. La Unidad para las Víctimas como parte del proceso dinámico de evaluar y ajustar la política, busca permanentemente estrategias que permitan superar dichos obstáculos. Tales esfuerzos se concentran, por ejemplo, en los apoyos técnicos y financieros para la constitución de las mesas municipales, departamentales y nacionales. 

Sabemos que existen retos importantes para garantizar que la incidencia sea efectiva y asegurar una mayor respuesta estatal a sus propuestas. Para ello, en los procesos de certificación nacional y territorial se contempló como criterio la contribución de las entidades nacionales y territoriales en la garantía efectiva del derecho a la participación. 

Frente al componente de registro, el Gobierno ha adelantado una tarea sin precedentes para asegurar la inclusión de las personas desplazadas en el registro y mejorar la ubicabilidad de las víctimas, lo cual contribuye con el acceso de las personas desplazadas a sus derechos. Se destacan cuatro líneas de acción para la superación del Estado de Cosas Inconstitucional: 

Primero, la actualización de los registros administrativos que son indispensables para caracterizar a las víctimas. Se ha llevado a cabo un proceso de depuración, que redunda en el mejoramiento de la calidad de los datos y la información contenida en el registro y en la identificación plena de las personas declarantes y registradas. Cabe señalar que para el momento de la migración de los registros consolidados con anterioridad a la vigencia de la Ley 1448, la brecha de incertidumbre sobre la cifra de registro superaba el 20%. Hoy gracias a la depuración implementada ese margen es del 5%. 

Segundo, los marcos de interacción y articulación interinstitucional con el Ministerio Público han llevado a la estandarización de los criterios de acción para la toma de la declaración y se ha mejorado el flujo de información y los mecanismos de intercambio de la misma mediante mecanismos de intercambio en tiempo real. 

Tercero, el proceso de valoración de las declaraciones ha mutado, de tal modo que, actualmente, responde a la naturaleza dinámica del fenómeno del desplazamiento forzado, y los criterios con los que se hace, responden a la especial protección que se debe a cada uno de los grupos diferenciales que se han identificado dentro de la población desplazada. 

Respecto de los sistemas de información, estos cuentan con fuentes confiables. La interoperabilidad de la información se sustenta en la colaboración de las entidades para establecer, con mucha más certeza, las condiciones actuales de la población en situación de desplazamiento forzado. Se han implementado estrategias que permiten un flujo seguro y confidencial de la información existente sobre la población desplazada. Las carencias en materia de sistemas de información, que fueron señaladas en el proceso de seguimiento a la Sentencia T 025 de 2004, han sido suplidas. Esto ha permitido contar con más de 150 millones de registros que redundan en una buena caracterización de la población que permite la implementación de la política pública de manera oportuna y focalizada.

Es una evidencia indiscutible que el esfuerzo en materia presupuestal que ha realizado el Gobierno Nacional para materializar el goce efectivo de los derechos de la población desplazada ha sido de carácter incremental y sostenido. En la práctica, los recursos para financiar los programas que favorecieron a la población víctima aumentaron 430% en términos reales, entre 2002 y 2014. Esto significa una variación promedio anual de 14,9%, lo cual es cerca de dos veces el crecimiento real anual promedio observado de 8,3% en los ingresos totales del Gobierno Nacional Central durante el mismo periodo. En este sentido, el presupuesto apropiado para atender a la población desplazada en 2014 ascendió $ 5,7 billones de pesos en 2014, una cifra que es 430% mayor a lo apropiado en 2002. En todo caso, los recursos de la política de víctimas que se dirigen específicamente a la población desplazada representan cerca del 80% del presupuesto para la política de víctimas.

Es tal el compromiso presupuestal del Gobierno Nacional que los recursos apropiados en cada vigencia para la política de víctimas desde 2013, han estado por encima de lo estipulado por los CONPES 3712 y 3726. De hecho, en algunos componentes de la política, como atención humanitaria y retornos y reubicaciones, ya se ha ejecutado más entre 2012 y 2015 que lo que se tenía estipulado para los diez años de vigencia de la Ley. Esta variación entre la apropiación y lo contemplado en los documentos CONPES se explica por dos razones, primera, por el crecimiento en el número de víctimas identificadas y registradas en el Registro y, segunda, por la estructuración de diferentes programas que, al momento de definir los CONPES, no se tenía claridad sobre los verdaderos costos de los mismos.

Entendiendo que el objetivo constante de la atención, asistencia y reparación integral de la población desplazada es la garantía del Goce Efectivo de los Derechos, el Gobierno Nacional se ha empeñado en lograr establecer que la intervención estatal a través de los gastos de inversión, funcionamiento y del Sistema General de Participaciones, están respondiendo a esta lógica y se articulan con el cumplimiento de los indicadores de Goce Efectivo de Derechos establecidos como mecanismos de evaluación y seguimiento de los resultados de esta política pública. 

Para llevar a cabo lo anterior, el DNP diseñó una propuesta de ajuste a la clasificación del gasto público de inversión del Gobierno nacional central para la población víctima y desplazada, que obedece a la necesidad de contar con criterios básicos y uniformes para identificar los recursos financieros de la política en términos de derechos. En tanto esta propuesta resulta avante, en la actualidad el DNP y el Ministerio de Hacienda han logrado la clasificación por derechos de los gastos de funcionamiento y del Sistema General de Participaciones en instrumentos de consolidación de información financiera como lo es la Base Estandarizada. 

En todo caso y como respuesta a la sostenibilidad del esfuerzo presupuestal expuesto, el Gobierno Nacional quiere trasmitir un mensaje de tranquilidad y confianza pues en la actualidad se está analizando la estimación del costo total de la política de víctimas para las vigencias futuras de acuerdo con el incremento de la población víctima. Las decisiones acerca de la financiación se tomarán una vez el ejercicio sea terminado y estudiado por el SNARIV. Tales decisiones se tomarán teniendo en cuenta la sostenibilidad fiscal de la política de víctimas y del Presupuesto General de la Nación, entendiendo el difícil contexto macroeconómico actual. En todo caso la decisión del Gobierno es que el esfuerzo fiscal de $ 10,5 billones anuales se va a mantener.

Finalmente, en esta primera categoría se encuentran los derechos sociales fundamentales sobre los cuales se concluye que se ha superado el Estado de Cosas Inconstitucional. Estos son los derechos a la salud y educación y a la alimentación [frecuencia y diversidad].  El Gobierno Nacional también ha demostrado que se han superado aquellas condiciones que dieron lugar a la declaratoria de Estado de Cosas Inconstitucional, por lo que se solicita a la Corte declarar formalmente su superación. Sobre estos derechos la EGED y el resultado de las acciones gubernamentales, evidencia que se ha garantizado de manera inmediata y sostenible el acceso y atención a un alto porcentaje de la población en situación de desplazamiento.

En referencia al derecho a la alimentación en relación con la frecuencia y la diversidad en el consumo de alimentos, es preciso indicar que la Corte Constitucional no ha identificado falencias estructurales, por lo que su seguimiento se ha enfocado en la verificación del goce efectivo de derechos. De acuerdo al ejercicio comparativo de la medición 2010 y la EGED 2013-2014, se logró establecer que el 90,3% de los hogares víctimas de desplazamiento forzado se encontraba en la categoría “consumo aceptable” en el año 2010; mientras que esa misma categoría dio como resultado el 93,5% de los hogares en el año 2014, lo cual representa un aumento de 3 puntos porcentuales en los últimos 4 años. Adicionalmente, teniendo en cuenta que los componentes de diversidad y  frecuencia dentro del derecho a la alimentación presentan un alto nivel avance, y siendo este derecho similar a otros, el alto nivel que este refleja conlleva también a generar un resultado positivo en el derecho a la ayuda humanitaria.

En relación con el componente de salud, durante el periodo 2010–2014 se mantuvieron las condiciones evidenciadas en el Auto 219 de 2011 que soportaron la declaratoria de la superación del ECI en materia de afiliación y cobertura en salud. La Encuesta de Goce Efectivo de derechos 2013-2014 evidenció que no solo se conservaron las condiciones para la superación de falencias sino que existe un avance en la aplicación. Se resalta que la afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud de la población desplazada aumentó en 5 puntos porcentuales durante los últimos 4 años, al pasar del 88,1% en la medición realizada en 2010 a 93,2% en la medición actual. Estos resultados fundamentan la sostenibilidad de la política y por lo tanto, se solicita a la Corte mantener el reconocimiento de la superación del ECI en materia de salud.

En materia de educación es evidente la corrección de falencias relacionadas con: (i) los problemas de cobertura y atención idónea en el servicio; (ii) la flexibilización como garantía primordial de la permanencia, atendiendo a las particularidades y las necesidades de esta población; y (iii) el fortalecimiento e implementación en los instrumentos y sistemas de información. Por otra parte, los resultados de la medición de la EGED sostienen que el 87,8% de niños, niñas y adolescentes entre 5 y 17 años asisten a alguno de los niveles de educación preescolar, básica o media, mientras que en el 2010 dicho porcentaje fue de 85,9%, lo cual representa un aumento porcentual de 1,9 puntos, presentando un avance sostenido en la garantía en el goce efectivo del derecho a la educación.

Adicionalmente, con el fin de combatir la deserción y de garantizar la flexibilidad se han implementado modelos educativos flexibles para los niños, niñas y adolescentes que han tenido que abandonar la escuela por el fenómeno de la violencia, una alternativa pertinente y diferencial, que les permite reintegrarse a sus estudios y recibir los apoyos adicionales. De 2012 a 2014 aumentó el número de beneficiarios, pasando de 987.040 a 1.214.252 estudiantes.

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Ahora bien, en relación con la segunda categoría nos permitimos solicitar a la Corte Constitucional que se declaren los avances relacionados con la superación de falencias estructurales y se reconozca la tendencia positiva en la garantía del goce efectivo de derechos, que arroja el análisis de la EGED en 10 componentes de la política que se agrupan así: un primer grupo relacionado con aquellos derechos considerados de protección inmediata, tales como: vida, integridad, seguridad y libertad personal, identificación y subsistencia mínima. Un segundo grupo referido al derecho social fundamental a la seguridad alimentaria. Un tercer grupo de derechos relacionado con la estabilización socioeconómica, donde se encuentran la vivienda urbana y la generación de ingresos. Por último, el grupo correspondiente a los derechos a la verdad, la restitución de tierras y los retornos y reubicaciones.  

De acuerdo con los resultados de la EGED 2013-2014: el 98,9% de las personas preservan el derecho a la vida, el 94,8% de las personas no han sido afectadas en su libertad, y el 98,1 % no han sido víctimas de la acciones que atenten contra su integridad. El 91,8% de las personas no ha sufrido un nuevo desplazamiento y el 80% ningún otro hecho victimizante.

Frente a estos derechos debemos hacer referencia a dos componentes de la política pública: la protección y la prevención.

En relación con el componente de protección, solicitamos a la Corte Constitucional que reconozca formalmente que el Gobierno Nacional superó las falencias por las cuales se declaró el Estado de Cosas Inconstitucional en esta materia.

Con la creación de la Unidad Nacional de Protección, en el año 2011, y la creación del Programa de Protección se buscó dar un mayor alcance al compromiso adquirido con este alto tribunal de otorgar y garantizar una mayor y mejor protección a la población desplazada. Estos esfuerzos evidencian resultados significativos. En casi 4 años de funcionamiento de la Unidad Nacional de Protección y de implementación del programa se ha protegido la vida e integridad de más de 2000 desplazados y aun cuando hayan persistido amenazas en su contra las medidas han sido eficaces para evitar que se materialicen dichas amenazas. Es importante señalar que la implementación del programa de protección se realiza en medio del conflicto armado por lo que el nivel de complejidad en la efectividad de las medidas de protección es muy alto. Ante ello, el Gobierno de manera constante ajusta sus procedimientos con el fin de minimizar los riesgos a la vida, integridad y seguridad personal de la población en situación de desplazamiento.

Frente al componente de prevención se concluye que existen avances importantes en la superación de las falencias estructurales identificadas por la Corte en los Autos 008 de 2009 y 219 de 2011. El Gobierno Nacional formuló la política de prevención de violaciones de derechos a la vida, libertad, integridad y seguridad de personas, grupos y comunidades, y avanza en el proceso de adopción de la misma, con el fin de superar las falencias estructurales evidenciadas por la Corte Constitucional. La política de prevención complementa e integra los procedimientos, instancias e instrumentos de análisis frente al seguimiento de las dinámicas y los factores que inciden en la violación de estos derechos y hará sostenible las medidas adoptadas para superar dichas falencias.  Adicionalmente, los informes del Gobierno Nacional evidencian la disminución del desplazamiento forzado durante el cuatrienio 2010-2015 respecto del periodo comprendido entre 1998-2010. Frente a la disminución de desplazamiento forzado coinciden los informes de la sociedad civil, dentro de los cuales se destacan el informe de CODHES sobre la materia.

Resaltamos aquí el compromiso total de la Fuerza Pública el cual ha permitido establecer niveles de seguridad en la mayor parte del territorio nacional. Es evidente que los resultados en protección y prevención se fortalecerán con la materialización del acuerdo sobre terminación del conflicto, de hecho desde ya la existencia de las negociaciones ha impactado en la disminución de las victimizaciones. 

Con respecto al derecho a la identificación, concluimos que se han orientado los esfuerzos para lograr la superación de las falencias por las cuales se declaró el Estado de Cosas Inconstitucional en este componente, y solicita a la Corte Constitucional que reconozca formalmente dichos avances.

De conformidad con los resultados de la EGED se evidencia que el 92,1% de los hogares cuentan con los documentos correspondientes al registro civil, tarjeta de identidad y cédula de ciudadanía conforme al rango de edad de las personas que componen dichos hogares. 

Al tener en cuenta la libreta militar para hombres entre los 18 y 50 años de edad, el resultado de la EGED baja al 64,7%. Actualmente el Gobierno implementa el “Protocolo de Intercambio de Información y Funcionamiento Operativo de las Medidas de Exención a la Prestación del Servicio Militar, Desincorporación y Entrega de Libretas Militares” con el objetivo de darle agilidad al proceso de definición de situación militar de las víctimas de desplazamiento forzado. El plan de trabajo en relación con este Protocolo se fortalecerá con la estrategia de difusión sobre este derecho que actualmente trabaja la Dirección de Reclutamiento y la Unidad para las Víctimas y así aumentar la demanda y mejorar el indicador de goce efectivo de este derecho. 

Frente al derecho a la subsistencia mínima, concluimos que se han orientado los esfuerzos para lograr la superación de las falencias por las cuales se declaró el Estado de Cosas Inconstitucional en este componente y solicitamos a la Corte Constitucional que reconozca formalmente dichos avances. Estos esfuerzos se reflejan en el avance del mecanismo de subsidiariedad para la entrega de la ayuda humanitaria inmediata y la expedición del Decreto 2569 de 2014. De acuerdo con los resultados de la EGED 2013-2014, evidenciamos que en relación con la entrega de atención humanitaria inmediata, el 80,8% de los hogares solicitantes ha recibido alguno de los componentes; en la fase de emergencia el 43,4% recibió alimentación, alojamiento o kit de habitabilidad; y, en la fase de transición el 66,3% de los hogares solicitantes recibió alguno de los componentes. 

En cuanto al derecho a los Retornos y Reubicaciones el Gobierno Nacional considera que ha avanzado en la superación de las falencias por las cuales se declaró el Estado de Cosas Inconstitucional en este componente y solicita que la Corte reconozca formalmente dicho avance. 

La incorporación de los retornos y reubicaciones en los Planes de Desarrollo 2010 – 2014 y 2014 – 2018, la articulación de los Planes de Retornos y Reubicaciones con los Planes de Desarrollo Locales y, a su vez, con los Planes de Acción Territorial, sumado a la implementación del Protocolo de Retornos y Reubicaciones, constituyen las evidencias instrumentales que demuestran que la Nación y el Territorio están comprometidas para asegurar y habilitar el desarrollo de los procesos de retorno y reubicación. A la fecha se han formulado 172 Planes de Retorno y Reubicación de los cuales 107 han sido aprobados en el marco de los Comités Territoriales de Justicia Transicional. A través de estos Comités y del subcomité nacional se coordinan las acciones para responder a las necesidades de los hogares retornados y reubicados. 

En este punto es importante destacar por su especificidad, primero, el programa Familias en su Tierra del DPS que ha impactado a casi 44 mil hogares retornados o reubicados en zonas rurales de 114 municipios ubicados en 18 departamentos; segundo, los esquemas especiales de acompañamiento individual liderados por la Unidad para las Víctimas que financiaron durante el 2014 a 582 hogares en 34 municipios; y tercero, los proyectos de fortalecimiento de la infraestructura social o comunitaria por medio de la viabilización de 178 proyectos, por casi $12 mil millones.

El fortalecimiento institucional también ha implicado ajustes para asegurar que las víctimas de desplazamiento puedan retornar y reubicarse en condiciones de seguridad. La Directiva Permanente 026 de 2014 clarificó el procedimiento para que la generación de las apreciaciones de la Fuerza Pública sean uniformes en las diferentes regiones del país, y la Directiva No. 020 de 2015 fijó de manera más acertada los parámetros dentro de los cuales deben ser emitidas las valoraciones de seguridad. Se han proferido 181 conceptos de seguridad que se han presentado a los Comités Territoriales de Justicia Transicional. Por su parte el acompañamiento a los procesos de retornos y reubicaciones hace parte del cumplimiento que efectúa la Fuerza Pública a lo dispuesto en la Política Integral de Seguridad y Defensa para la Prosperidad y cuyas misiones. Lo anterior evidencia el compromiso total de la Fuerza Pública con la atención a las víctimas. Nuestros policías y soldados vienen acompañando el retorno a sus tierras de las víctimas del desplazamiento, realizando más de 6.000 acompañamientos en los últimos 4 años.

En virtud de este fortalecimiento, el Gobierno Nacional puede sostener que a 30 de junio de 2015 existen casi 70 mil hogares víctimas de desplazamiento forzado que se encuentran retornados y reubicados bajo el cumplimiento de los principios de seguridad, voluntariedad y dignidad. 

La suma de los avances del Gobierno Nacional sobre la materia, pueden explicar que la Encuesta de Goce Efectivo de Derechos revele que el 78,6% de los hogares considera que ha iniciado ya su proceso de retorno o reubicación, donde se destaca que un número importante de estas personas asegura haberse reubicado o retornado con el amparo de los principios de voluntariedad y seguridad (98,1% y 91,8%, respectivamente).

Frente a la seguridad alimentaria como componente del derecho a la alimentación es importante destacar que la Corte Constitucional no ha identificado falencias dentro del proceso de seguimiento. La EGED 2013-2014 mostró un aumento de 3 puntos porcentuales en los últimos 4 años, pues pasó del 5,3% en 2010 a 8,6% en la medición actual. El Gobierno solicita a la Corte reconocer que existe una tendencia positiva en la medición que evidencia avances en la superación del ECI para ese componente y propone alinear la medición de este componente con la metodología definida en la Encuesta Nacional de Situación Nutricional en Colombia –ENSIN que actualmente se está desarrollando, permitiendo que el indicador a futuro sea comparable. 

Con respecto al componente de vivienda urbana, el Gobierno Nacional sostiene que la reformulación integral de la política pública contribuyó significativamente en el cumplimiento de las órdenes y autos de la Corte. Lo anterior debido a que a partir de la expedición de la Ley 1537 de 2012, se cambió el modelo de asignación de subsidios familiares de vivienda en dinero por aquel en especie, figura que asegura un acceso efectivo a las soluciones de vivienda por parte de los hogares víctimas de desplazamiento forzado. Por lo tanto, se solicita a la Corte declarar que el Gobierno Nacional superó las falencias por las cuales se declaró el Estado de Cosas Inconstitucional en este componente.

De acuerdo con los resultados de la EGED 2013-2014, el indicador de vivienda digna se ubica en 19,5%. Este mismo indicador en la medición del IGED realizada en 2010, presentó un resultado de 16,1%, lo que implica que durante este periodo de tiempo, el indicador se ha incrementado en 3,4 puntos porcentuales. Cabe señalar que el indicador adoptado para la medición del 2013-2014 es más garantista, puesto que incorpora los elementos mínimos del contenido del derecho a la vivienda: espacio suficiente, servicios domiciliarios completos, materiales apropiados, ubicación, seguridad jurídica de la tenencia.

Adicionalmente es preciso señalar que, esta medición podría haber presentado un incremento más significativo en su resultado para el momento actual, dado que la asignación de las viviendas en el marco del Programa de Vivienda Gratuita se empezó a realizar con posterioridad a la encuesta de medición de goce efectivo de derechos. Esta política, inicialmente había proyectado el 50% de sus recursos vivienda gratuita a hogares víctimas de desplazamiento forzado, porcentaje que al finalizar el cuatrienio alcanzó más del 60%.

Los resultados de esta medición muestran que la garantía del derecho va más allá de la entrega de vivienda a todas las víctimas del desplazamiento. Casi el 41% de los encuestados gozan de cuatro de las cinco condiciones que componen el derecho a la vivienda. Dentro de esos, al 28% de los hogares les hace falta contar con seguridad jurídica para gozar integralmente del derecho. 

Finalmente es muy importante aclarar que las soluciones de vivienda no se restringen a la entrega de las mismas, sino que se complementan con programas que buscan asegurar los componentes esenciales del contenido del derecho. Esto a través de programas para contribuir con el cierre financiero y garantizar la seguridad jurídica en el acceso a la vivienda, como el Programa de Interés Prioritario para Ahorradores (VIPA) y el Programa de Promoción de Acceso a la Vivienda de Interés Social “Mi casa ya”. También con programas para garantizar condiciones de habitabilidad, accesibilidad, espacio suficiente, materiales adecuados, ubicación segura y servicios públicos domiciliarios. Adicionalmente, el Gobierno desarrolla acciones de acompañamiento social en las soluciones de vivienda, donde participan varias entidades.

En relación con el componente de generación de ingresos, concluimos que se han orientado los esfuerzos para lograr la superación de las falencias por las cuales se declaró el Estado de Cosas Inconstitucional en este componente, y solicitamos a la Corte Constitucional que declare formalmente dichos avances.

Desde la expedición del CONPES 3616 de 2009 se han hecho esfuerzos importantes en términos de creación de programas pertinentes para atender las necesidades de la población. El Gobierno Nacional es consciente de la necesidad de profundizar la articulación de la oferta social implementada por las diferentes entidades competentes, puesto que de esta articulación depende que la población logre recorrer rutas integrales que mejoren su capacidad productiva y su empleabilidad, avanzando en la superación de su situación de vulnerabilidad. Es por esta razón en la Mesa Técnica de Generación de Ingresos, liderada por el DPS y acompañada por el DNP, se están capitalizando las lecciones aprendidas de estos años para identificar las posibles duplicidades y puntos de encuentro en el desarrollo de los diferentes programas, buscando con esto generar complementariedad y mayor oportunidad en su entrega. Asimismo, en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 se estableció en el artículo 260 la necesidad de formular una política pública de inclusión social y productiva. Esta buscará orientar la ejecución y articulación de los planes, proyectos y programas encaminados a la superación de la pobreza y la estabilización socioeconómica de la población vulnerable, generando procesos de movilidad social que garanticen la sostenibilidad de los procesos y mejoren la eficiencia en el uso de los recursos públicos.

En el marco de esta política y con la finalidad de consolidar los esfuerzos del Gobierno Nacional que nos permitan avanzar en el cumplimiento de lo dispuesto en los Autos 008 de 2009 y 219 de 2011, en relación con la formulación de una política sobre generación de ingresos para población en situación de desplazamiento, se construirá un nuevo CONPES que revisará los mecanismos generales de articulación, priorización y medición del logro de la política.

La EGED 2013-2014 señala que el 67% de la población no se encuentra en pobreza extrema y el 36,2% de la población no es pobre. Las cifras evidencian un aumento significativo en la proporción de hogares que cuentan con ingresos superiores a la línea de indigencia, que pasa de un 25,9% en 2010 al 67,0% en 2014. Así, la medición muestra un tendencia muy positiva en la garantía de este componente, reflejando las acciones en materia de fortalecimiento y articulación institucional, ajuste de la oferta programática y el esfuerzo presupuestal. 

El Gobierno Nacional resalta que la medición de la generación de ingresos se viene realizando a través del cálculo de la superación de la pobreza y pobreza extrema monetaria. En relación con esto es importante mencionar que a través del análisis de estas cifras a nivel nacional, se identifica que la reducción de la pobreza responde en buena medida a la dinámica del crecimiento económico (denominado canal indirecto), donde el Gobierno solo tiene una incidencia a nivel macroeconómico, pero también se ha dado por acciones y programas sociales focalizados sobre los grupos más vulnerables (canal directo). Las mediciones requieren mayor desagregación para cuantificar la acción directa del Gobierno sobre las distintas poblaciones vulnerables para la generación de capacidades productivas y el incremento de la empleabilidad. En este sentido, el Gobierno Nacional propondrá a la Corte una nueva medición en el proceso de adecuación de la política de inclusión social e inclusión productiva. 

La formulación e implementación de la Ley 1448 de 2011 fortaleció la capacidad institucional del Estado para la restitución de tierras. Existe hoy una política pública que ha llenado los vacíos identificados por la Corte en los Autos 008 de 2009 y 219 de 2011. Esta medida de restitución se ha posicionado como la medida preferente dentro del proceso de reparación integral a la población desplazada. Por ello el Gobierno concluye que se ha avanzado en la superación de la falencias estructurales identificadas para este componente y por lo tanto, solicita a la Corte que reconozca dichos avances.

De acuerdo con la capacidad institucional instalada y con el diseño y puesta en marcha de un mecanismo especial para recibir, tramitar y resolver las reclamaciones de restitución de tierras de las víctimas de abandonos o despojos, las víctimas de desplazamiento pueden acceder a mecanismos y medidas de restitución de tierras, capaces de responder a la necesidad del país de atender la problemática del despojo de tierras. Dicha capacidad se ha fortalecido con la creación de la Unidad de Restitución de Tierras, 54 despachos judiciales de restitución, la Unidad Nacional de Restitución de Tierras y Antiterrorismo de la Policía Nacional -UNIRET, los Comités Territoriales de Justicia Transicional y la Procuraduría Delegada para la Restitución de Tierras; y por el otro, la adecuación institucional del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, de la Superintendencia de Notariado y Registro y del INCODER.

El Centro Integrado de Inteligencia para la Restitución de Tierras creado en el 2012 ha realizado 1.000 sesiones que han permitido establecer 17 macrozonas de restitución, en 24 departamentos que involucran un total de 912 municipios, lo que corresponde a más del 89% de las 81.050 solicitudes de restitución de tierras.

El  trámite administrativo, novedoso y alternativo derivado de la Ley 1448 incorpora mecanismos que dan cuenta del significativo avance en favor de las víctimas tales como; la inclusión de la inversión de la carga de la prueba, la prueba sumaria, la concentración en un solo trámite de todos los procesos y asuntos relacionados con el predio para la seguridad jurídica, la gratuidad del proceso, entre otras medidas. Adicionalmente, el proceso de restitución de tierras aplica medidas complementarias a la restitución jurídica y material, como la compensación, el alivio de pasivos, los proyectos productivos y el acceso al subsidio de vivienda.

Las más de 1.267 sentencias proferidas han adoptado herramientas efectivas para la configuración de la prueba y la sistematización de la información relacionada con los casos, contribuyendo a los procesos de verdad histórica, y consolidándose la única base de datos georreferenciada sobre despojo de tierras en el país.

Resulta importante resaltar que la Ley también ofreció respuesta a la problemática presentada por parte de las comunidades étnicas, a través de los Decretos Ley 4633 y 4635 en materia de restitución de derechos étnicos territoriales, logrando notorios progresos cualitativos y cuantitativos en materia de restitución de derechos territoriales étnicos. 

Se ha sostenido un debate muy amplio alrededor de la magnitud del despojo de tierras en el país. Frente a él, se debe entender que, ante las dificultades técnicas y materiales para establecer un universo de población a atender, la meta que el Gobierno se ha trazado es la de tramitar el 100% de las solicitudes que sean del conocimiento de la Unidad de Restitución de Tierras. Bajo esta ruta, a 31 de agosto, se han recibido 82.198 solicitudes de inscripción al Registro de Tierras Despojadas, de las cuales más de 13.000 han sido resueltas. El 84% de los núcleos familiares con orden de restitución cuentan con el goce material de los predios, entendido esto como el hecho verificable de habitarlo, usufructuarlo o haber efectuado el respectivo retorno laboral.

En todo caso, resulta oportuno recordar que la EGED no pretendió evaluar el desempeño o impacto de la política de restitución sino caracterizar a la población víctima de desplazamiento forzado en el componente de abandono o despojo de tierras. Adicionalmente, se identificó que la muestra de la encuesta no presenta una relación proporcional con las zonas micro-focalizadas del proceso de restitución de tierras, razón por la cual el cuestionario no da cuenta de indicadores de gestión de la política, sino más bien de la percepción actual de la población desplazada.

Sobre el componente de verdad, mediante la implementación de la Ley 1448 de 2011 se ha respondido de manera contundente a los vacíos en la política que fueron detectados por la Corte Constitucional en los Autos 008 de 2009 y 219 de 2011. El proceso de adecuación institucional redundó en la transformación, fortalecimiento institucional y procedimental del Estado, mediante la creación del Centro Nacional de Memoria Histórica. La creación del Centro contribuyó con el fortalecimiento de la capacidad institucional en tanto hoy se cuenta con una entidad especializada y personal idóneo para la implementación de acciones y medidas que impactan el derecho a la verdad y revelan progresos significativos, que han servido como sustento para la reconstrucción de la memoria histórica sobre el desplazamiento forzado. 

Es preciso indicar que como contribución a la verdad histórica y en cumplimiento del deber de memoria del Estado, el Centro produjo la serie de informes “Una Nación Desplazada”, informe nacional de desplazamiento forzado en Colombia, informes que se serán presentando en los próximos días al país y a esta honorable Corte.

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La tercera categoría propuesta agrupa el derecho a la reunificación familiar; el derecho asociado a la estabilización socioeconómica: vivienda rural; y los derechos a la justicia y protección de tierras. Frente a ellos el Gobierno considera que es necesario realizar mayores esfuerzos para consolidar los procesos de adecuación institucional que permitan evidenciar un avance significativo en la superación del Estado de Cosas Inconstitucional. 

Frente al componente de reunificación familiar, la EGED 2013-2014 reflejó que el 47,8% de población desplazada solicitó reunificación familiar, la cual se hizo efectiva en todos los casos. Al verificar el resultado de la medición de 2010, indica que el 95,66% de los hogares recibieron ayuda del Gobierno en este componente. Es preciso señalar que la diferencia en los resultados de las mediciones 2010 y 2013-2014, se puede justificar en que en el 2010 se indagó sobre aquellos miembros del hogar que habiéndose desplazado solicitaron ayuda del Gobierno para reunificarse con los miembros del hogar. Mientras que en el 2014, la medición del derecho se realizó a los hogares víctimas de desplazamiento forzado que sufrieron fragmentación a causa del desplazamiento, que solicitaron al Gobierno la reunificación y lograron reunificarse.  La Unidad para las Víctimas y el ICBF trabajan articuladamente para que las medidas tendientes a lograr la reunificación familiar de niños, niñas y adolescentes que por causa del desplazamiento forzado fueran separadas de su núcleo familiar.

Con respecto a vivienda rural, entre agosto de 2010 y diciembre de 2014 el Gobierno otorgó 17 mil subsidios de vivienda para la población rural desplazada, 5000 subsidios por encima de la meta que se había propuesto. Con el objetivo de seguir mejorando la política de vivienda rural, este mes el Gobierno expedirá el decreto que redefine el modelo de vivienda rural. Entre los beneficios del nuevo modelo se encuentra aumentar el área a 55 metros cuadrados, el número de alcobas y entregar las viviendas con acabados y cuarto de herramientas. Las víctimas seguirán siendo una categoría priorizada dentro de los hogares susceptibles de postulación y quedarán exceptuados del requerimiento del SISBÉN. Se mantendrá igualmente una bolsa exclusiva para su atención que tendrá en cuenta las necesidades departamentales y sectoriales de vivienda rural. 

En relación con el componente de justicia, en el contexto de los Autos 008 de 2009 y 219 de 2011, el Gobierno Nacional ha promovido medidas para incidir positivamente en la realización del derecho a la justicia y mejorar y asegurar un escenario institucional sólido que le facilite a las víctimas de desplazamiento el acceso a mecanismos y herramientas de orientación, atención y promoción de sus derechos entendiendo la complementariedad que tiene con la verdad y la reparación. 

El fortalecimiento institucional y la mejora de procesos que permitan el ejercicio de mecanismos de orientación, atención, promoción de sus derechos y acceso a la justicia, responden a los resultados que arroja la EGED 2013-2014, al demostrar que el 57% de las víctimas conocen sobre las instituciones ante las que pueden denunciar conductas delictivas y dar luces sobre las acciones de mejora que se deben implementar como respuesta al bajo nivel de denuncia que según la encuesta está en el 86%. Esta medición muestra la percepción respecto del acceso a la justicia, pero no se ha hecho una medición del impacto en el acceso a este derecho. Para eso, el Gobierno Nacional está trabajado con la Fiscalía General de la Nación y el Consejo Superior de la Judicatura, con el fin definir técnicamente la medición del mismo. Adicionalmente, ha avanzado en la sistematización de información de los procesos de Justicia y Paz, lo que permite contar con datos importantes sobre la satisfacción del derecho a las víctimas de desplazamiento. Igualmente ha avanzado en materia de articulación con los sistemas de información de la Unidad para las Víctimas y la Fiscalía General de la Nación. 

Por otra parte, pese a que como se mencionó, se evidencian avances sustanciales en la restitución de tierras, en el componente de protección de tierras se debe buscar una relación armónica entre las normas y medidas que permitan fortalecer la capacidad institucional del Gobierno Nacional para habilitar el acceso y goce de los derechos a la protección patrimonial de bienes. En este sentido debe desarrollarse la Ley 1448 de 2011 y ajustarse a la 387 de 1997 en el tema de protección de tierras a nivel individual y colectivo y en lo referente a la titulación de bienes baldíos a la población desplazada.

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El Gobierno Nacional quiere resaltar los avances en la incorporación de los enfoques diferenciales en la política pública, que se han expuesto a la Corte Constitucional.

No obstante, con referencia a dicha incorporación, el Gobierno Nacional considera que aún no existe una metodología concreta que permita brindar elementos para determinar el nivel de avance del cumplimiento de las órdenes y la superación de riesgos excepcionales identificados por la Corte, involucrando el impacto de las medidas adoptadas en la garantía del goce efectivo de derechos para dichos grupos poblacionales. Por tal razón, los avances han sido registrados de formas disímiles, lo cual nos lleva a plantearle a la Corte Constitucional dos solicitudes:

Primera, que reconozca que el Gobierno Nacional ha incorporado y aplicado los enfoques diferenciales correspondientes a mujeres, niños, niñas y adolescentes y personas en situación de discapacidad en la política pública de atención a la población desplazada. El impacto de ese compromiso se evidencia en la materialización de herramientas para que los derechos y acceso a las medidas de atención, asistencia y reparación integral diferenciales estén acordes con las particularidades de estos sujetos de especial protección constitucional.

Segunda, que reconozca que la expedición de los Decretos-Ley 4633 y 4635 de 2011 han constituido el sustento legal para promover la adecuación institucional, la flexibilización de la oferta, y la especificidad presupuestal del Sistema Nacional de para la Atención y Reparación Integral para las Víctimas en relación con pueblos indígenas y comunidades afrodescendientes. Además, dichos decretos habilitan la incorporación del enfoque diferencial étnico en la política pública de atención, asistencia y reparación integral a favor de la población en situación de desplazamiento. Y que el Decreto 1953 de 2014 que pone en funcionamiento los territorios indígenas respecto de la administración de los sistemas propios de los dichos pueblos en el marco del artículo 56 transitorio de la Constitución es un avance así como lo son el sistema de educación propia intercultural y el sistema de salud indígena. 

El Gobierno Nacional a través de lo que ha denominado la Estrategia de Nuevos Mandatarios está brindando los lineamientos técnicos a las administraciones entrantes sobre la incorporación del componente de víctimas en los Planes de Desarrollo local, así como en la construcción de los Planes de Acción Territorial que permitan dejar programas y proyectos con presupuestos específicos para la atención y asistencia a las víctimas, incorporando en los dos casos el enfoque étnico.  

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El Gobierno Nacional ha consolidado una institucionalidad que ha generado una amplia oferta de reparación integral que promueve que la población desplazada se constituya en sujeto de derechos y agente de paz y reconciliación nacional. 

Con este Gobierno, el país ha encarado uno de los desafíos más grandes en su historia reciente. La hemos denominado reparación integral y trasformadora. Todos los actores de este proceso y la sociedad civil en general deben saber, que todo lo que el Estado puede hacer para reparar a cada víctima de desplazamiento forzado lo está haciendo de manera progresiva y gradual. Precisamente, y tal como lo reconoce la Corte en la Sentencia C-253A de 2012, los principios de progresividad, gradualidad y sostenibilidad tienen por objeto garantizar que las medidas adoptadas a favor de las víctimas sean sostenibles fiscalmente y aplicadas gradual y progresivamente. Esto garantiza que los esfuerzos estatales van a ser financiables en el mediano y largo plazo, y que serán implementados en todo el país en un lapso determinado, respetando el principio de igualdad. 

Por su parte, las medidas de satisfacción han dado cabida para que, a través de la dignificación individual y el compromiso público en la no repetición de los hechos, la población desplazada transforme el imaginario de la reparación entendiendo los daños más allá de la dimensión material. En este sentido, el Gobierno ha reafirmado su compromiso frente al proceso de reparación integral de las víctimas a través del mensaje estatal de dignificación, la exención del servicio militar, la estrategia de recuperación emocional. De otra parte, la Ley ha posibilitado que las víctimas de desplazamiento forzado accedan a esquemas y medidas de rehabilitación física y psicosocial. Sobre estas últimas, el Gobierno Nacional aclara que no deben confundirse con las medidas de atención psicosocial de asistencia pues, mientras las primeras son medidas que responden de manera adecuada, efectiva y rápida al daño sufrido, las segundas buscan mitigar el estado de vulnerabilidad emergente en las víctimas. Las medidas de Rehabilitación, hasta ahora, han venido siendo implementadas a través de las directrices del Enfoque Psicosocial; los lineamientos de formación del talento humano y autocuidado; la Estrategia de Reconstrucción del Tejido Social Entrelazando y, finalmente, el Programa de Atención Psicosocial y Salud Integral a Víctimas –PAPSIVI-. Precisamente, en el marco del PAPSIVI, las víctimas de desplazamiento están siendo rehabilitadas, en especial, 10.624 en su salud física, 42.605 en atención psicosocial.

Por último, el Gobierno Nacional quiere acotar que frente la medida de indemnización la Sentencia de Unificación 254 de 2013 resultó ser un antecedente importante en la formulación del Decreto 1377 de 2014, pero no fue definitivo, pues resulta preciso señalar que, antes de su emisión por la Sala Plena de la Corte Constitucional en abril de 2013, ya se había movilizado la arquitectura institucional a través del Subcomité Técnico de Indemnización para reconocer en dinero la indemnización a favor de la población desplazada. En todo caso, la Unidad para las Víctimas ha diseñado una interpretación constitucionalmente plausible de los efectos inter comunis que refleja unos montos de indemnización, su distribución y la entrega de manera progresiva y gradual, observando los criterios objetivos de priorización establecidos en el Decreto 1377 de 2014 a favor de quienes estén en extrema vulnerabilidad a causa de la edad, discapacidad o condiciones graves de salud e, incluso, a víctimas que solicitaron acompañamiento para el retorno o la reubicación y este no pudo realizarse. En este marco, la Unidad para las Víctimas ha reconocido indemnización por vía administrativa por desplazamiento forzado desde 2012 a 87.177 víctimas de desplazamiento forzado, por $ 337.567.744.070,61.

Sea esta la oportunidad para que el Gobierno aclare a los actores del proceso e informe a todas las víctimas que, primero, la entrega de los montos indemnizatorios no está supeditada ni condicionada a la situación económica de la víctima ni tampoco sujeta a ser usada obligatoriamente en programas asociados a derechos económicos, sociales y culturales como vivienda o acceso a tierra. En segundo lugar, que el Programa de Acompañamiento para la Inversión Adecuada de los Recursos tiene como objetivo asesorar y acompañar a las víctimas para que el dinero que reciben a título de indemnización administrativa sea invertido adecuadamente y ello trascienda a la reconstrucción de sus proyectos de vida, mediante la orientación, gestión y acceso a oportunidades de inversión. 

Por todo lo expuesto, entendemos que la reparación integral está enmarcada en un ámbito diferente de seguimiento al de la Sentencia T-025 de 2004. Por consiguiente, el Gobierno Nacional manifiesta que en cumplimiento de la Ley 1448 de 2011 y de los estándares internacionales en materia de reparación se avanza decididamente en el cumplimiento de este derecho y el seguimiento debe mantenerse en la sentencia SU-254 de 2013.

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Finalmente, el Gobierno Nacional ha mostrado que existen componentes de la política pública sobre los cuales es procedente declarar la superación o superación parcial del estado de cosas inconstitucional y reitera el compromiso para adelantar las acciones para superarlo en aquellos componentes en los que no se puede demostrar la superación del mismo. De acuerdo con lo anterior, ratifica su compromiso con la garantía del goce efectivo de los derechos de las víctimas del desplazamiento forzado.

Con el ánimo de continuar el seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004, se sugiere que la verificación de la superación gradual del ECI se realice anualmente y que los avances se sustenten en audiencia pública. Esto permitirá el cierre progresivo de los aspectos estructurales que dieron sustento a la declaratoria de dicho Estado de Cosas y contribuirá al logro de los fines del Estado Social y Democrático de Derecho, así como a la efectiva garantía de los derechos fundamentales. 

La tarea de implementar la política pública en medio del conflicto ha ocasionado inversiones que no siempre pueden encausar procesos de reconstrucción de proyectos de vida, pues las permanentes situaciones de violencia hacen recurrentes las vulnerabilidades para las víctimas y la alternativa de las medidas de reparación se minimizan al lado de las demandas de asistencia permanentes. Con la implementación de los acuerdos de terminación del conflicto, la política se reconducirá haciendo más fuertes los mecanismos frente al acceso a la Justicia, la Memoria y la Verdad y su intersección con el programa de Reparación Administrativa. Adicionalmente, las inversiones orientadas a lograr la superación de situaciones de vulnerabilidad encontrará posibilidades de integrar los programas destinados para las víctimas con programas de desarrollo rural, fortalecimiento del Estado en el territorio y generación de alternativas económicas capaces de incrementar el potencial reparador de las acciones del Estado. Así mismo, la finalización del conflicto armado, permitirá definir un universo más claro a atender y podrá dar una dimensión temporal y presupuestal a la implementación de las medidas de reparación integral. 

La política de reparación a las víctimas fue concebida desde el principio como uno de los componentes de la construcción de paz en Colombia. Es así como las medidas dispuestas en la Ley 1448 se plantearon “dentro de un marco de justicia transicional”. Esta precisión constituye un cambio fundamental respecto a lo que existía previamente, pues el marco normativo definido por el Gobierno no se limitó a describir las medidas a implementar para la restitución de derechos de las víctimas, sino que ubicó claramente la acción estatal en este ámbito. Esta apuesta ha sido confirmada al incluir el tema de los derechos de las víctimas como un punto central de la agenda de negociación con las FARC. 

Pero el gobierno no ha esperado a la culminación del conflicto para iniciar la política de reparación a las víctimas, constituyéndose de este modo en un caso particular en el mundo por desarrollar esta labor en medio de un conflicto vigente. Desde ya avanzamos en la restitución de los derechos de las víctimas en el restablecimiento del pacto de ciudadanía planteado por la Constitución de 1991 (roto por el conflicto) que buscaba construir la paz a través del respeto de los derechos humanos.